申请人：孙某。

被申请人：济源市克井镇人民政府。

  第三人：刘某。

  第三人：孙某1。

  第三人：孙某2。

  第三人：孙某3。

申请人因不服被申请人作出的克政（2023)xx号处理决定书,向本机关提出行政复议申请，本机关于2023年4月11日受理，现已复议终结。

申请人复议请求：

请求撤销济源市克井镇人民政府作出的克政（2023)xx号处理决定书，依法认定土地的使用权为申请人孙某。

申请人的理由：

一是申请人对所承包的土地为个人承包，是个人和发包方的意思表示，同时从其所承包的土地性质和发包方均能反映出不属于家庭承包，故根本不存在家庭承包或共有的问题。1983年申请人因没有土地，以个人名义同克井公社林场签订《林业承包合同书》，该合同显示做为发包单位的克井公社林场同申请人，就国家所有的林地和荒地共计63亩发包给申请人，承包时间为1983年3月26日至2013年3月26日，共计30年，承包期内由申请人用于植树造林。至此申请人即取得了所承包的土地的使用权，土地使用权是物权，物权是绝对权、对世权，属于用益物权，其在承包的期限内即享有土地的占有、使用、收益、处分的权利，可以自己使用也可以让他人使用。同时申请人同克井公社林场在签订合同后，即受法律的约束，合同具有相对性，仅在合同的相对方之间产生效力，其他任何第三方不能干涉合同的履行。1990年申请人又同济源市克井镇林业工作站签订了《林场承包合同书》，合同约定了承包款项，该合同是对1983年3月26日签订的内容完善和延续，该合同签订后视为双方对原合同的变更，双方形成新的合同关系。但是无论合同是否签订不影响双方签订合同的基础为孙某个人承包。2015年10月1日，申请人与被申请人签订《林地承包合同》，合同承包期为：2014年1月1日至2043年12月31日，面积为：66.8亩，该合同是原1990年签订的合同到期以后签订的，同时签订时时间为2015年10月1日，该合同的签订的主体是申请人，在2013年3月26日合同到期后至2015年10月1日如是家庭承包，不会一直是申请人签订合同，其间也无人主张家庭承包的问题，不符合常理。综上签订的三份合同的主体均没有变化，均是申请人，整个承包的行为都是申请人个人的承包行为，是其个人承包相应的土地，作为发包方也清楚、明知承包的对象是申请人，同时根据我国法律、法规，土地分为国家所有和集体所有，而农村土地承包经营权中的家庭承包方式仅为村集体所有的土地或国家所有依法由集体使用的土地，发包方也应是村集体经济组织或村民委员会进行发包。而案涉土地并非集体所有或国家所有交由集体使用的土地，发包方也并非村集体经济组织或村民委员会。案涉土地反而是国家所有，三次发包方虽不相同但均为政府或代表政府。所以该土地根本就不属于家庭承包也不存在所谓的共有的问题，是个人对土地的承包，不属于《农村土地承包法》所调整的范围，故案涉土地就根本不属于家庭承包的对象，且在第一次签订的合同上明确显示荒坡为47亩。二是申请人在承包土地后，享有所承包土地的所有权利，不能因其他人使用就推定为家庭共有，认定共有是对申请人权利的侵犯，被申请人将个人合法的财产作出共有的决定完全错误，即违反合理性又违反合法性。申请人在承包土地后对所承包的土地享有占有、使用、收益、处分的权利，可以自己用，也可以交给他人使用，可以自己使用一部分，让他人使用一部分，可以收取费用，也可以免费让他人使用，但均不影响承包人的主动地位和性质。案涉土地申请人承包后基于亲情将其所承包的土地交由其大哥使用一部分，大哥去世后，申请人要求第三人返还所使用的土地，申请人作为权利人，对其享有的物权，有权利要求返还。申请人作为合同的签订方、相对方，享有合同项下的所有权利和义务，其对于自身的权利有处分的权利。再则根据使用案涉土地就将合法占有、使用的申请人的财产强制定义为家庭共有实属不妥。且二哥，其本人只是使用了申请人的土地，后二哥同申请人补签了相应的协议书，二哥并向申请人支付相应的土地使用费用，所以被申请人作出的处理决定不合理也不合法。三是法律适用错误，违反合法性原则。被申请人根据《林木林地权属争议处理方法》第三条的规定将案涉土地的使用权为家庭共有，完全错误，是对法条的误读，首先申请人是合法的承包土地相对方，签订有合法有效的合同，不能依据一个部门规章就将个人合法承包的土地定性为家庭共有。另在处理解决问题时应首先使用法律和法规，在有法律规定的情形下适用部门规章显属错误，同时该部门规章是一个概括性条款，是规定在解决问题的方式方法，不能引用该条就将个人合法承包的土地强制定性为家庭共有，同时该条款也不是如何处理土地权属纠纷时的明确条款规定。被申请人直接引用该条认定该土地为共有属于适用法律错误。四是被申请人处理土地纠纷的基础就存在错误，根本就不存在家庭共有的问题，案涉土地实质上就是个人承包。被申请人将土地认定为家庭共有，说明认定涉案土地为农村土地承包经营权纠纷，但是根据《土地管理法》的规定，农村土地承包经营权争议本不属于人民政府权属争议处理的范围，所以其所作出的处理决定书中事实结果和法律是相冲突、相矛盾的。案涉土地是当事人对林地（林场）承包经营权而引起的争议，属于人民政府权属争议的处理范围，但是被申请人将案涉土地认定为家庭共有，就是变相的说明了土地为家庭承包，但根据《农村土地承包法》的规定家庭承包方式的土地为农村土地，由村集体作为发包方发包的土地，但本案并非如此，所以被申请人作出的处理决定与《土地管理法》相矛盾。本案实质就是政府作为发包方将国有的林地（林场）、荒地通过协商的方式将土地发包给申请人，申请人在实际的使用过程中将土地在合法的情况向分配或让他人种植，是申请人的权利，其他组织和个人不能强行干预。在此过程中出现的任何侵权等纠纷，实质上可以通过其他多种途径解决。被申请人不能在连续签订合法有效的承包合同情况下，将案涉土地确认为家庭共有，严重违反了合理性、合法性原则。五是申请人提供的证明均能够证明案涉林地（林场）、荒坡为个人所承包，非共有。1、案涉土地申请人提供了三次个人签订的承包合同书：《林业承包合同书》《林场承包合同书》《林地承包合同》，以上证据证明该林地（林场）荒地由其个人所承包，其间的合同的签订主体始终没有变化或更换，合同到期后也没有其他第三人表示为家庭承包，签订合同的历史原因是申请人没有分配土地，为了生计、维持生活和政府签订承包合同，签订第一份合同时间为1983年3月26日，申请人孙中玉已年满18岁，属于完全行为能力人，签订合同时大哥和申请人并不是一户，且父母健在，其上面有大哥、二哥、姐姐等，由此合同的相对方就是申请人。2、济源市克井镇枣庙村民委员会出具的证明一份、二哥出具的证明一份、济源市人民法院（2019）豫9001民初5088号中2019年8月26日法院庭审笔录中二哥孙忠法的陈述一份、原克井镇林站负责人赵某出具的证明一份、原枣庙村支部书记王某出具的证明一份、原克井公社（政府）林场护林员、场长苗某出具的证明材料一份、原克井镇林业工作站站长范某出具的证明材料一份。上述证据及证言均证明案涉土地为申请人个人所承包，并非家庭承包也非家庭共有。3、二哥与申请人签订的协议书一份、收据一份。证明案涉土地在申请人取得相应承包权后将土地部分交由二哥使用，二哥对使用事实的认可，并补交了从开始使用期间的土地费用。而克井镇人民政府在未根据事实情况，仅从原大哥的使用行为就推定案涉土地为共有，同时在二哥认可为使用孙中玉的情况下，将其强行列为共有人。六是被申请人所出具的处理决定将二哥列为共有，有违当事人意愿、有违法律规定，属于严重错误。政府的行为强加于个人意志，不是在解决矛盾，是在助推矛盾。被申请人在作出处理决定时将二哥列为共有人，不仅违背了事实，还违背了当事人真实反馈和意思自治，在未解决实际问题的同时，将矛盾引入了另一个矛盾，增加了矛盾的主体，故克井镇作出的（2023)xx号处理决定有违法律规定，应予以纠正。

被申请人答复：

申请人与第三人（森）林木林地权属争议一案，被申请人于2023年1月6日受理，申请人要求被申请人依法确认第三人经营申请人承包林地范围内约40亩的林地使用权属申请人。第三人答辩称：请求被申请人不予支持申请人的申请事项。在申请人提出本次申请之前，申请人于2020年4月8日，向被申请人提出申请林地使用权归属处理申请，被申请人于2020年5月19日作出克政（2020)xx号处理决定书，申请人向济源市人民政府提起行政复议。济源市人民政府作出济政复决（2021）第xx号行政复议决定书，撤销了克政（2020)xx号处理决定书。被申请人第二次于2020年11月23日作出了克政（2020)xx号处理决定书，决定事项为：申请人具有争议林地的使用权（具体范围：东至枣庙村六组地边，西至苗某地边，南至东西小土坡，北至蟒河西干渠。不含争议林地上林木）。第三人不服，提起行政复议，市政府于2021年7月30日作出济政复决（2021）第xx号行政处理决定书，维持了克政（2020)xx号行政处理决定书。第三人不服，向济源市人民法院提起了行政诉讼。济源市人民法院作出了(2021）豫9001行初xx号行政判决书，撤销了克政（2020)xx号行政处理决定书和济政复决（2021）第xx号行政处理决定书。申请人不服，向济源中级人民法院提起上诉，济源中级人民法院作出了（2021）豫96行终xx号行政判决书，维持了（2021）豫9001行初xx号行政判决书。后申请人不服，向河南省高级人民法院申请再审，河南省高级人民法院作出了（2022）豫行申xx号行政裁定书，裁定驳回再审申请。法院生效判决认为：《林木林地权属争议处理办法》第三条、第四条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则；林权争议由各级人民政府依法作出处理决定；林业部、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作。未考虑大哥已经实际使用争议林地多年，克井镇政府在没有查清该使用权权利来源的情况下，作出克政（2020)xx号行政处理决定，认定孙中玉具有争议林地的使用权，属于认定事实不清、证据不足。另，申请人提出申请之前被申请人组织双方进行了两次调解，因双方意见分歧较大，调解未果。

经调查查明：申请人1983年承包案涉的林地，1990年、2015年又两次续签合同，在申请人承包期间，其大哥、二哥从1983年承包开始，分别使用申请人承包林地的一部分进行经营，并且1993年至2007年的承包费是由大哥缴纳。大哥去世之后，其生前所经营的林地由其继承人第三人母子共同经营管理至今。由此可见，1983年、1990年、2015年以申请人名义签订的合同，承包土地的使用权为家庭共有。根据《林木林地权属争议处理方法》第三条的规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结、有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则”作出克政（2023)xx号处理决定书。

第三人意见：

  第三人在法定期间均未提出书面异议。

经查明：

1990年，济源市克井镇林业工作站与申请人签订了林场承包合同书，承包面积为85亩，承包时间从1990年至2013年10月底止，承包费为每年230元至300元。2015年10月1日，被申请人又与申请人签订了林地承包合同，约定承包面积为66.8亩，承包费为每年668元。大哥长期使用其中一块土地，在土地上栽种了树木等，后大哥于2018年4月去世。申请人向被申请人提出林地使用权确权申请，被申请人作出了克政（2020）1号关于申请人与第三人4人（森）林地权属争议的处理决定书。后申请人提出复议申请，2020年9月1日，济源市人民政府作出济政复决〔2020〕第xx号行政复议决定书，撤销济源市克井镇人民政府作出的关于申请人与第三人林地权属争议的处理决定书，责令济源市克井镇人民政府在法定期限内重新作出行政行为。2020年10月15日，被申请人进行了听证，并组织双方进行了调解。2020年11月23日，被申请人作出克政（2020）xx号关于申请人与第三人4人林地权属争议的处理决定书，决定申请人具有争议林地的使用权，并于2021年11月24日送达当事人。2021年4月8日，第三人不服该行政处理决定向济源市人民法院起诉。2021年4月21日，人民法院作出（2021）豫9001行初xx号行政裁定书，以本案系确认林地使用权的行政行为，依法应当先申请行政复议为由裁定驳回第三人的起诉。2021年4月29日，第三人向本机关提出复议申请，市政府于2021年7月30日作出济政复决（2021）第xx号行政复议决定书，维持了克政（2020)xx号行政处理决定书。第三人不服，向济源市人民法院提起了行政诉讼，济源市人民法院作出了(2021）豫9001行初xx号行政判决书，撤销了克政（2020)xx号行政处理决定书和济政复决（2021）第xx号行政复议决定书。申请人不服，向济源中级人民法院提起上诉，济源中级人民法院作出了（2021）豫96行终xx号行政判决书，维持了（2021）豫9001行初xx号行政判决书。后申请人不服，向河南省高级人民法院申请再审，河南省高级人民法院作出了（2022）豫行申xx号行政裁定书，裁定驳回再审申请。2022年9月、11月又组织双方进行了调解，均调解未果。2023年1月6日，申请人向被申请人再次提出林地使用权确权申请，要求被申请人依法确认第三人经营申请人承包林地范围内约40亩的林地使用权属申请人。2023年2月1日，第三人提出书面答辩意见，请求被申请人不予支持申请人的申请事项。2023年3月6日，被申请人作出克政（2023）xx号关于申请人与第三人4人（森）林地权属争议的处理决定书，并送达各方当事人。

以上事实有下列证据证明：林场承包合同书、林地承包合同、克政（2020）xx号处理决定书、克政（2020）xx号处理决定书、克政（2023）xx号处理决定书、听证笔录、调解笔录、济源市人民法院（2021）豫9001行初xx号行政裁定书、起诉状、上诉状、送达回执等。

本机关认为：

本案中，申请人与被申请人分别于1990年、2015年签订了林地承包合同。孙忠德从1993年至2007年（系第三人刘桂英丈夫）每年缴纳承包合同中一块土地的承包费。大哥在使用土地期间，在土地上栽种了树木等，后大哥于2018年4月去世。大哥去世之后，其生前所经营的林地由其继承人第三人共同经营管理至今。申请人要求被申请人依法确认第三人经营申请人承包林地范围内约40亩的林地使用权属申请人。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，人民政府处理...个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理”及《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或乡级人民政府处理”的规定，被申请人对申请人的争议有法定处理的职责。根据《林木林地权属争议处理方法》第三条规定，被申请人对申请人作出的克政（2023)xx号处理决定书,事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定如下：

维持被申请人济源市克井镇人民政府作出的克政（2023)xx号处理决定书。

申请人、第三人如不服本决定，可以在收到本决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。

                           二〇二三年六月七日