□樊霞 赵欣

向基层放权赋能，是破解长期困扰基层治理难题的关键一招。

1月15日，济源市轵城镇和北海街道综合行政执法大队不约而同开出了辖区内第一张罚单，这是我省以乡镇人民政府和街道办事处为行政执行主体开出的“首张”罚单，意味着我省依法向基层放权赋能迈出了实质性一步。

作为“全省行政体制改革实验区”，济源此项改革备受关注，其鲜活的改革探索，或为我省推进依法向基层放权赋能改革提供借鉴和参考。

镇（街道）成功开出首张县级罚单

站在历史时空的轴线上观察河南向乡镇（街道）放权赋能改革进程，济源在全省首个获批改革方案，依法向镇（街道）下放部分县级行政处罚权，无疑会成为值得记录的重要节点。

2022年1月15日，济源市轵城镇综合行政执法人员依法给予一名将电动轿车停放在消防通道上的居民，现场开具了警告罚单。

同一天，济源市北海街道综合行政执法大队在联合执法检查中，发现一个饭店将桌椅堵塞在消防安全通道上后，责令当事人立即改正，并对其作出罚款200元的行政处罚决定。

“以前，乡镇只有属地管理权而没有行政执法权，对于很多违法行为，我们只能口头劝说。现在有了相应的管理权限，发现违法现象和苗头时我们就能及时有效地制止。”轵城镇综合执法大队大队长聂佩佩说。

近年来，随着经济社会快速发展，“看得见的管不着、管得着的看不见”等困扰基层治理的“属地管理”责任大、权责不匹配的问题日渐突显。党的十九届三中全会提出“构建简约高效的基层管理体制”以来，党中央、国务院和河南省委、省政府相继作出一系列部署要求。在此背景下，济源示范区立足“全省行政体制改革实验区”的新定位，报请省政府批复同意，率先在镇（街道）探索开展相对集中行政处罚权工作。

2021年12月28日，济源举行放权赋能改革动员会议暨首批下放镇（街道）行政处罚权交接仪式，依法赋予11个镇60项行政处罚权、5个街道30项行政处罚权，并向社会通告，今年1月1日起，济源16个镇（街道）将独立行使首批下放的县级行政处罚权。

“权限下放后，将率先在全省实现镇（街道）履行‘属地管理’职能从有责无权到权责匹配的质变。”济源市委副书记李哲说。

“首张罚单”背后的改革“施工图”

济源市人民政府发布的通告仅有1000多字，却折射出清晰的改革理念和思路，传递出坚定的改革决心。

“要秉持人民至上理念，坚持以解决基层群众关心关注和基层治理急需的重点、难点问题为导向，着眼加强基层政权建设谋划推进改革。”2021年2月，济源示范区党工委书记、市委书记史秉锐在调研放权赋能工作时强调，“只有遵循务实高效理念，坚持‘为用而放’，依法依规真放权、放真权，才能有效破解基层治理难题，真正提升基层治理能力。”

改革怎么抓？济源没有简单套用“委托式”赋权模式，而是立足通过放权赋能真正为基层“减负增能”，把向省政府申请在镇（街道）开展相对集中行政处罚权改革试点工作，作为依法向镇（街道）放权赋能的切入点和突破口。

据此，济源研究出台放权赋能工作方案，成立了由示范区党工委书记、市委书记任组长的工作领导小组，明确了4项具体改革任务，并打破惯例，确立了“先完善机制、后启动实施”的工作思路，把权力下放后的系列运行衔接工作前置到动员会议前。

放权怎么放？第一步，摸清底数划范围。济源坚持把摸清“属地管理”职责交叉底数作为谋划推进改革的基础，组织30个部门和16个镇（街道），对“属地管理”事项进行了全面清理和规范，确定了首批赋权范围。第二步，立足实际定事项。围绕强化镇（街道）统筹高质量发展急需的自然资源管理、生态环境保护、辖区违建治理、消防安全管理、文明创建等方面的“属地管理”职能，经过反复研判、多方比对，最终确定了60项违法行为容易界定、处罚程序相对简单的行政处罚权。

“首批下放的行政处罚权数量虽少，但含金量高，每一项都切合基层治理需求，易于承接落实。”时任济源示范区党工委编办主任马秋红说，“这种小批量、全覆盖（所有镇、街道）的方式，有利于统一、规范推进基层行政执法工作。”

赋能赋什么？为确保权力下放后，镇（街道）有能力接得住、有办法管得好，研究赋权事项的同时，济源示范区党工委编办会同组织、司法、财政、人社、自然资源和规划等部门，一体研究制定了5个配套文件，同步赋予镇（街道）对人财物的统筹使用、指挥调度等相应管理权限，真正做到“放权”和“增能”有机结合。

2月16日，省委编办调研组在济源调研时表示：“济源推进放权赋能改革的理念和思路，与省委、省政府推进新发展格局下县域经济高质量发展的要求‘如出一辙’，切合我省尤其是济源实际，有利于改革举措真正落实。”

镇（街道）规范执法背后的“自信力”

赋权成功的核心是放得下、接得住、管得好，三者如何才能无缝衔接？济源的做法是系统设计集成推进，规范搭建职权承接平台，立体构建“纵横相连”的衔接运行机制。

“改革全程遵循系统集成原则，通过系统设计、集成推进，解决了‘过河’要用的‘桥或船’的问题，有效化解了‘放权’与‘减负’之间的冲突。”济源示范区党工委编办谋划推进改革的业务负责人说。

3月1日，济源市克井镇综合行政执法大队开出该镇第一张自然资源领域的罚单，经过一个多月的调查取证、集体讨论、事前告知等严谨规范的执法程序，违法采矿人心服口服，很快缴清了39000元罚款。

“权限下放后，我们除了抓紧学习提高自身执法能力外，遇到棘手问题也会及时求助上级职能部门。”克井镇综合行政执法大队副大队长葛朋朋说，“之所以敢办这个案，我们的底气和信心来自上级科学严谨的制度机制保障，得益于示范区自然资源和规划局以及镇里相关业务口与执法大队之间的密切配合。”

同一天，济源示范区自然资源和规划局执法监督科科长牛小东组织完现场教学后，连夜加班对镇（街道）自然资源类行政执法业务指导手册进行了再次完善。“手册印发后，能解决90%以上执法检查中遇到的问题。”牛小东介绍，“为确保镇（街道）规范行使下放的行政处罚权，局里还借机组织其他镇（街道）执法队员观摩了克井镇办案过程。”

葛朋朋和牛小东的工作衔接，是济源稳妥有序推进权力交接的一个缩影。为确保基层“接得住、管得好”，赋权事项确定后，济源对标先进，研究制定了镇（街道）综合行政执法实施细则，从执法主体、运行架构等8个方面，对镇（街道）综合行政执法工作的43个组织实施问题作了详尽的明确和规范，指导各镇（街道）规范搭建了职权承接平台。镇（街道）统一成立综合行政执法领导小组，统一建立“三级”执法责任网格，统一制定综合行政执法指挥调度及运行流程，统一按照“网格巡查+日常监管—现场处置—立案处罚”的模式开展综合行政执法。

另一方面，首批5个放权单位还分别制定了支持镇（街道）行使下放行政处罚权的保障措施，建立健全了镇（街道）与市级行政执法部门直联直通的“纵向”衔接机制和各镇（街道）综合行政执法大队与本级业务口之间的“横向”协作机制。

同时，济源还建立长效培训机制，统一编印镇（街道）综合行政执法工作手册和5类业务指导手册，分4批对基层所有行政执法人员进行了系统的岗前业务培训，放权单位则通过上门帮带、现场教学等多种形式对基层进行全流程培训指导。

“济源通过在镇（街道）开展相对集中行政处罚权、统一规范基层综合行政执法工作的做法，为全省深化乡镇和街道综合行政执法改革探索了一条可复制推广的方法路径。”省委基层综合行政执法改革工作调研组在济源调研时表示。

“先行先试”背后的改革“原动力”

截至目前，济源16个镇（街道）相继依法立案查处违法行为33起，以普法劝告、口头警告等方式现场制止违法苗头223起，实现了行政执法工作无缝衔接、基层治理能力大幅跃升。

志不求易者成，事不避难者进。回看济源一年多来的探索与实践，每个环节都存在诸多困难，每走一步都面临多种挑战，组织实施者对初心使命的坚守和担当，才是改革顺利深入进行的原动力。

“下放的不仅仅是权力，更多的是责任和担当，是对国家自然资源更尽心尽力的保护。”牛小东说，“部分权力下放后，市、镇(街道)共同构筑起执法网络，执法更精准高效，监管力度更大，局里也有更多的精力进行政策研究、业务指导和加强其他领域的监管。”

放权赋能激发了基层谋划推动高质量发展的内生动力，提振了基层干部干事创业的干劲和激情。改革启动以来，济源很多镇（街道）不等不靠，探索搭建智慧化综合指挥调度平台，广泛动员群众“随手拍”，想方设法提升行政执法效能。

放权赋能归根结底是解决好群众的操心事、烦心事、揪心事，更好地满足人民日益增长的美好生活需要。现在，济源老百姓可以通过网络或手机反映孩子去网吧、举报私搭乱建、非法采矿……执法人员接到线索后很快就能到现场核查处理，为群众提供更加公平公正的公共服务。

“以前，总认为执法是得罪人的事，现在，通过规范执法、文明执法，才清楚原来我们可以为群众做这么多事。”大峪镇综合行政执法大队副大队长陈刚说。

改革永远在路上。提升基层治理能力，绝不是下放几十项处罚权就能一蹴而就、一劳永逸的！首批行政处罚权下放只是开始。目前，济源政务服务部门正在梳理审批服务事项，计划4月底前向镇（街道）下放一批审批服务类职权。

“下一步，我们将结合开展‘能力作风建设年’活动，进一步加大向基层放权赋能的力度，巩固和提升改革整体效益，努力为高质量高水平建设现代化河南担当作为。”济源示范区党工委编办主任李英锋说。

（河南日报2022年3月14日第13版）